Kerjasama Antar Daerah

---

KERJASAMA ANTAR DAERAH

(Upaya Menjembatani Kesenjangan Logika Konseptual dan Logika Kontekstual)

  

1. LATAR BELAKANG

UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang otonomi daerah telah  memberikan kesempatan bagi Pemerintah  Daerah untuk memberikan alternatif pemecahan-pemecahan inovatif dalam menghadapi tantangan-tantangan yang dihadapinya. Pemerintah Daerah dituntut untuk memberikan perhatian yang lebih besar terhadap kualitas penyelenggaraan pelayanan publik dasar serta bagaimana meningkatkan kemandirian daerah dalam melaksanakan pembangunan. Berangkat dari fakta sementara,  saat ini  konsep desentralisasi dan Otonomi  Daerah  diartikulasikan  oleh daerah hanya terfokus pada usaha menata dan mempercepat pembangunan di wilayahnya masing-masing. Penerjemahan seperti ini ternyata belum cukup efisien dalam meningkatkan pelayanan kepada masyarakat, karena tidak dapat dipungkiri bahwa maju mundurnya satu daerah juga bergantung pada daerah-daerah lain, khususnya daerah yang berdekatan.

UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah lebih tegas  memberikan legalitas yang besar untuk dilaksanakannya  kerjasama pembangunan, baik dengan pihak ketiga (publik atau swasta) maupun kerjasama  antar daerah yang bertetangga. Dalam pasal 195 (1) dinyatakan bahwa “Dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat, daerah dapat kerja sama dengan daerah lain yang didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan efektifitas pelayanan publik, sinergi dan saling menguntungkan.” Bahkan pasal 196 (2) lebih tegas lagi berisi “perintah” untuk membuat kerjasama antar daerah, dengan menyatakan: “Untuk menciptakan efisiensi, daerah wajib  mengelola pelayanan publik secara bersama dengan daerah sekitarnya untuk kepentingan masyarakat.”

Kenyataan menunjukan bahwa setelah otonomi daerah ternyata telah dipersepsikan dan disikapi secara variatif oleh beberapa Pemerintah Daerah di Indonesia. Misalnya mereka mempersepsikan otonomi sebagai momentum untuk memenuhi keinginan-keinginan daerahnya sendiri tanpa memperhatikan konteks yang lebih luas yaitu kepentingan negara secara keseluruhan dan kepentingan daerah lain yang berdekatan. Akibatnya, muncul beberapa gejala negatif yang meresahkan antara lain berkembangnya sentimen primordial, konflik antar daerah, berkembangnya proses KKN, konflik antar penduduk, eksploitasi sumberdaya alam secara berlebihan, dan munculnya sikap “ego daerah” yang berlebihan. Kabupaten atau kota cenderung memproteksi seluruh potensinya secara ketat demi kepentingannya sendiri, dan mengisolasikan dirinya terhadap kabupaten atau kota lain. Dampak negatif kegiatan ekonomi di suatu daerah pada daerah lain, seperti externalities, juga tidak dihiraukan lagi. Bahkan sentimen daerah mulai timbul dengan adanya kecenderungan umum mengangkat “putera daerah” menjadi pegawai negeri sipil daerah.

Kondisi diatas mengilustrasikan dengan cukup jelas bahwa kebijakan otonomi daerah

sesungguhnya memberikan tanggungjawab dan beban kerja yang jauh lebih berat kepada daerah, dibanding pada masa-masa sebelumnya.  Sementara disisi lain, pemerintah daerah

masih dihadapkan pada berbagai permasalahan klasik berupa keterbatasan kualitas dan

kuantitas sumber daya, baik anggaran, SDM maupun sarana dan prasarana. Hal ini

mengharuskan jajaran aparat daerah untuk berpikir secara kreatif dan inovatif untuk

membangun sistem manajemen pemerintahan yang lebih efektif dan efisien.  Di lain pihak, keterbatasan anggaram masing – masing daerah menyebabkan sempitnya ruang gerak daerah dalam melaksanakan kegiatan – kegiatan pembangunan yang memberikan manfaat signifikan dan dirasakan langsung oleh masyarakat di daerah masing – masing. Keterpurukan ekonomi dan ketertinggalan informasi merupakan situasi urgen yang mendesak untuk segera melakukan kerja sama antar daerah yang mendatangkan keutnutngan antar kedua belah pihak. Dengan berpegang pada prinsip saling membutuhkan dan saling melengkapi satu sama lain maka kedua daerah yang menjalin kerja sama tersebut niscaya akan mampu menemukan solusi agar keluar dari krisis yang melilit.

1. RUMUSAN MASALAH

            Dengan pembahasan tentang Kerjasama Antar Daerah yang telah diurai pada latar belakang maka tulisan ini difokuskan pada potret kerjasama antar daerah, problematika dan solusi ideal yang ditawarkan untuk menjembatani logika konseptual dan logika kontekstual.

 

III. KERANGKA KONSEPTUAL

2.1. Kerangka Regulasi: PP. No.50 Tahun 2007 tentang Tatacara Pelaksanaan Kerjasama Antar Daerah

            Setelah berkembangnya berbagai bentuk kerjasama antar daerah(KAD) di Indonesia, disahkannya PP mengenai tatacara pelaksanaan kerjasama ini memang sangat dinantikan oleh daerah. Dalam PP ini; yang dimaksudkan dengan kerjasama daerah adalah kesepakatan antara gubernur dengan gubernur atau gubernur dengan bupati / walikota dengan bupati/walikota yang lain, dan atau gubernur, bupati/walikota dengan pihak ketiga yang dibuat secara tertulis serta menimbulkan hak dan kewajiban. Adapun obyek kerjasama daerah adalah seluruh urusan pemerintah yang telah menjadi kewenangan daerah otonom dan dapat berupa penyediaan pelayanan public. Penyelenggaraan kerjasama antar daerah (KAD) ini hendaknya dilaksanankan dengan memperhatikan prinsip-prinsip berikut: a) efisiensi; b) efektifitas; c) sinergi; d) saling menguntungkan; e) kesepakatan bersama; f) itikad baik; g) mengutamakan kepentingan nasional dan keutuhan wilayah NKRI; h) persamaan kedudukan; i) transparansi; j) keadilan; dan k) kepastian hukum.

            Untuk tata caranya kerjasama daerah diantaranya diatur hal-hal sebagai berikut:

1. Kepala daerah atau salah satu pihak dapat memprakarsai atau menawarkan rencana kerjasama kepada kepala daerah yang lain dan pihak ketiga mengenai obyek tertentu.
2. Apabila para pihak sebagaimana dimaksud pada huruf a menerima rencana kerjasama tersebut dapat ditingkatkan dengan membuat kesepakatan bersama dan menyiapkan rancangan perjanjian kerjasama yang paling sedikit memuat:
3. Subjek kerjasama
4. Objek kerjasama
5. Ruang lingkup kerjasama
6. Hak dan kewajiban para pihak
7. Jangka waktu kerjasama
8. Pengakhiran kerjasama
9. Keadaan memaksa; dan
10. Penyelesaian perselisihan
11. Kepala daerah dalam menyiapkan rancangan perjanjian kerjasama melibatkan perangkat daerah terkait dan dapat meminta pendapat dan saran dari para pakar, perangkat daerah provinsi, Menteri dan Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen terkait.
12. Kepala daerah dapat menerbitkan surat kuasa untuk penyelesaian rancangan bentuk kerjasama. Adapun pelaksanaan perjanjian kerjasama dapat dilakukan oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah(SKPD).

            Dalam hubungannya dengan DPRD, rencana kerjasama daerah yang membebani daerah dan masyarakat harus mendapatkan persetujuan dari DPRD dengan ketentuan apabila biaya kerjasama belum teranggarkan dalam APBD tahun anggaran berjalan dan atau menggunakan dan atau memanfaatkan asset daerah. Akan tetapi kerjasama daerah yang dilakukan dalam rangka pelaksanaan tugas dan fungsi dari Satuan Kerja Perangkat Daerah dan biaya sudah teranggarkan dalam APBD tahun anggaran berjalan tidak perlu mendapatkan persetujuan dari DPRD.

            Untuk penyelesaian perselisihan yang terjadi dalam pelaksanaan kerjasama, diharapkan dapat diselesaikan dengan musyawarah. Akan tetapi, apabila kata mufakat tidak dapat dicapai, maka untuk kerjasama antar daerah yang terdapa dalam satu provinsi, penyelesaian perselisihan dapat dilakukan dengan keputusan gubernur tersebut. Sementara untuk kerjasama antar provinsi, dapat dilakukan dengan keputusan Menteri (dalam hal ini Menteri Dalam Negeri ).

            Dalam PP No.50 tahun 2007 ini juga diatur mengenai pembentukan badan kerjasama. Badan kerjasama ini dapat dibentuk untuk kerjasama antar daerah(KAD) yang dilakukan secara terus menerus atau berlangsung dalam waktu minimal 5 tahun. Badan kerjasama ini bukan bagian dari perangkat daerah dan dibentuk dengan keputusan  bersama kepala daerah. Tugas badan kerjasama ini termasuk pengelolaan, monitoring dan evaluasi pelaksanaan kerjasama antar daerah(KAD). Selain itu, Badan Kerjasama juga dapat memberikan masukan atau saran mengenai langkah-langkah yang diperlukan apabila ada permasalahan  dalam pelaksanaan kerjasama. Adapun untuk biaya penyelenggaraan badan Kerjasama ini menjadi tanggungjawab bersama kepala daerah-daerah yang terkait dengan kerjasama.

2.2. Pentingnya Kerjasama Antar Daerah (KAD)

            Dalam sebuah kerjasama terdapat tiga unsure pokok yaitu adanya dua pihak atau lebih yang membangun kerjasama, adanya interaksi antara pihak-pihak yang terlibat dalam kerjasama dan tujuan bersama. Ketiga unsure tersebut harus ada dalam sebuah kerjasama. Adanya dua pihak atau lebih menggambarkan suatu himpunan kepentingan yang saling mempengaruhi satu sama lain sehingga terjadi interaksi untuk mewujudkan suatu tujuan bersama. Interaksi yang tidak bertujuan untuk pemenuhan kebutuhan bersama bukanlah cirri khas dari suatu kerjasama. Dengan demikian interaksi dari beberapa pihak yang dilakukan harus memungkinkan terciptanya keseimbangan, artinya interaksi yang hanya menguntungkan sebelah pihak maka tidak termasuk criteria kerjasama. Kerjasama menempatkan pihak-pihak yang berinteraksi pada posisi seimbang, serasi dan selaras karena interaksi bertujuan demi pemenuhan kepentingan bersama tanpa ada yang dirugikan (Bdk. Pamudji,1983:12).

Untuk mengoptimalkan potensi daerah kerjasama antar daerah dapat menjadi salah satu alternatif inovasi atau konsep yang didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan efektivitas, sinergis dan saling menguntungkan terutama dalam bidang-bidang yang menyangkut kepentingan lintas wilayah. Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, melalui berbagai payung regulasi (peraturan pemerintah) mendorong  kerjasama antar daerah. Kerjasama diharapkan menjadi satu jembatan yang dapat mengubah potensi konflik kepentingan antardaerah menjadi sebuah potensi pembangunan yang saling menguntungkan.

Kerjasama antar daerah hanya dapat terbentuk dan berjalan apabila didasarkan pada adanya kesadaran bahwa daerah-daerah tersebut saling membutuhkan untuk mencapai satu tujuan. Oleh karena itu, inisiasi  kerjasama antar daerah baru dapat berjalan dengan efektif apabila telah ditemukan kesamaan isu, kesamaan kebutuhan atau kesamaan permasalahan. Kesamaan inilah yang dijadikan dasar dalam mempertemukan daerah-daerah yang akan dijadikan mitra.

            Selain itu, yang juga perlu dipikrkan adalah masalah feasibilitas kerjasama, baik secara ekonmi maupun  politis. Secara politis karena walau bagaimanapun, keputusan akhir mengenai komitmen untuk bekerjasama adalah sebuah keputusan politis yang harus diambil pada level pimpinan,  sehingga diperlukan argumentasi-argumentasi untuk bekerjasama yang cukup menarik secara politis bagi level pimpinan itu. Tentu saja, karena secara politis kerjasama ini harus menarik bagi semua daerah yang terlibat, maka juga harus menguntungkan bagi semua daerah. Prinsip “saling menguntungkan” inilah yang menjadi salah satu filosofi dasar kerjasama.

            Dalam pembahasan tentang kerjasama antar daerah(KAD) maka tidak terlepas dari beberapa isu strategis dan menarik yang berkaitan dengan urgensi kerjasama antar pemerintah daerah selama ini, yakni:

1.Peningkatan Pelayanan Publik

            Kerjasama antar daerah diharapkan menjadi salah satu metode inovatif dalam meningkatkan kuyalitas dan cakupan pelayanan public. Efektivitas dan efisiensi dalam penyediaan sarana dan prasarana pelayanan public seperti pendidikan, kesehatan, air bersih dan sebagainya juga menjadi isu yang penting, terutama untuk daerah-daerah tertinggal. Peningkatan pelayanan public ini juga termasuk pembangunan infrastruktur. Infrastruktur ini bisa mencakup jaringan jalan, pembangkit listrik dan sebagainya.

2. Kawasan Perbatasan.

            Kerjasama dalam hal keamanan di kawasan perbatasan juga menjadi salah satu isu strategis, selain dalam hal keamanan, kerjasama di kawasan-kawasan perbatsan juga difokuskan pada pengembangan wilayah karena daerah-daerah di kawasan perbatsan ini sebagian besar adalah daerah tertinggal.

3. Tata Ruang

            Keterkaitan tata ruang antar daerah diperlukan dalam hal-hal yang dapat mempengaruhi lebih dari satu daerah seperti Daerah Aliran Sungai (DAS), kawasan lingkungan dan sebagainya.

4. Penanggulangan Bencana dan Penanganan Potensi konflik.

            Usaha mitigasi bencana dan tindakan pasca bencana, apabila bercermin dari pengalaman di NAD, Alor, dan Nabire, serta daerah lainnya, ternyata keadaan ini membutuhkan koordinasi dan kerjasama yang baik antar daerah-daerah yang berdekatan.

5. Kemiskinan dan Pengurangan Disparitas Wilayah

            Keterbatasan kemampuan, kapasitas dan sumberdaya yang berbeda-beda antar daerah menimbulkan adanya disparitas wilayah dan kemiskinan (kesenjangan social). Melalui kerjasama antar daerah, diharapkan terjadi peningkatan kapasitas daerah dalam penggunaan sumberdaya secara lebih optimal dan pengembangan ekonomi local, dalam rangka menekan angka kemiskinan dan mengurangi disparitas wilayah.

6. Peningkatan Peran Provinsi
7. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengisyaratkan perlunya peningkatan peran provinsi, termasuk dalam memfasilitasi penyelesaian permasalahan-permasalahan antar daerah. Untuk itu diperlukan peningkatan kemampuan provinsi dalam menyelenggarakan dan mendorong kerjasama antar daerah (Local government cooperation). Peran ini terutama dalam kapasitas provinsi sebagai perpanjangan tangan pemerintah pusat dan sebagai fasilitataor dan katalisator kerjasama antar daerah.
8. Pemekaran Daerah

            Kerjasama Antar Daerah (KAD) dapat menjadi salah satu alternative lain untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pelayanan public selain kebijakan pemekaran daerah. Hak ini meningkat kebijakan pemekaran lebih banyak memerlukan sumberdaya dibandingkan dengan kerjasama antar daerah, dan perkembangan daerah otonom baru, tidak selalu memberikan hasil yang diinginkan.

            Selain itu dengan kerjasama maka ada banyak manfaat  juga yang diperoleh:

1. Manajemen konflik antar daerah.

Kerjasama antar daerah dapat menjadi forum interaksi dan dialog antar actor utama daerah. Dengan adanya forum seperti ini maka dapat memberikan pemahaman terhadap permasalahan dan meningkatkan toleransi antar daerah sehingga konflik antar daerah dapat diantisipasi.

2. Efisiensi dan standarisasi pelayanan.

            Kerjasama antar daerah dapat dimanfaatkan daerah-daerah untuk membangun aksi bersama. Dalam konteks pelayanan public, kerjasama antar daerah sangat mendukung daerah dalam menerapkan efisiensi dan standarisasi pelayanan antar daerah. Hal ini tentu mendukung pelayanan public yang optimal di daerah.

3. Pengembangan Ekonomi.

            Kerjasama antar daerah akan mendorong terjadinya pengembangan ekonomi di suatu wilayah. Hal ini disebabkan karena logika pengembangan ekonomi tidak selalu sama dengan logika penguasaan wilayah administrasi. Seringkali terjadi pengembangan ekonomi suatu wilayah tidak bisa maksimal karena wilayah yang mencakupi beberapa teritori daerah.Apabila tidak ada kerjasama antar daerah, maka perkembangan wilayah tidak maksimal. Dengan demikian kerjasama antar daerah juga dapat mendorong terjadinya pengembangan ekonomi daerah.

4. Pengelolaan Lingkungan

            Kerjasama antar daerah mendorong pengelolaan lingkungan yang menjadi masalah bersama. Sama seperti poin sebelumnya wilayah pelestarian juga tidak selamanya dengan teritori administrasi. Tanpa kerjasama antar daerah, penanganan lingkungan tidak akan berjalan sinergis sehingga sangat berpotensi menimbulkan permasalahan lingkungan, tidak saja bagi daerah tersebut tetapi juga bagi daerah tetangga lainnya, seperti: kebakaran hutan, banjir dan tanah longsor.(Pratikno et.all. 2004:134-135)

            Selain itu kerjasama antar daerah juga sangat bermanfaat bagi daerah karena adanya:

1. Sharing of experiences; Dengan kerjasama antar daerah maka daerah dapat berbagi pengalaman dengan daerah lain. Di sini kemungkinan untuk meniru atau mengadopsi kebijakan atau strategi dalam menangani permasalahan atau mengelolah sumberdaya dapat terjadi. Strategi yang dipakai oleh daerah lain dapat dipakai untuk menangani permasalahan di daerah yang lain.
2. Sharing of benefits; kedua daerah dapat berbagi keuntungan melalui pengelolaan sumberdaya yang sama dengan demikian keuntungan dapat dibagi bersama sesuai dengan porsinya masing – masing
3. Sharing of burdens; dengan kerjasama antar daerah kedua daerah dapat bersama-sama mernganggung biaya secara proporsional dan tidak ada daerah yang terbebani.

Kesadaran akan pentingnya kerjasama antar daerah seperti yang disebutkan di atas sudah menjadi kesadaran bersama semua pihak di Indonesia. Hal ini dibuktikan dengan dijaminnya kerjasama antar daerah dalam UU No. 32 tahun 2004, Bab IX tentang kerjasama dan penyisihan dalam pasal 195 dan pasal 196.

2.3. Model Kerjasama Antar Daerah

Ada banyak model-model Kerjasama antar Daerh(KAD) yang dapat disarikan dari berbagai sumber literature akan tetapi, yang perlu untuk dicermati adalah prinsip-prinsip dasar yang diperlukan dari sebuah kerjasama. Model –model yang disajikan dalam tulisan ini adalah sekedar contoh. Bentuk –bentuk itu dapat divariasikan atau bahakan digabungkan, tergantung pada karakteristik daerah yang bersangkutan, karakteristik bidang yang  dikerjasamakan, serta negosiasi antar pemerintahan daerah. Prinsipnya, dalam penerapan bentuk-bentuk ini, yang perlu dijaga pada daerah –daerah bersangkutan adalah:

1. Perlunya inklusivitas dalam kerjasama untuk mendekatakan pelayanan pada masyarakat dan menerapkan kaidah-kaidah partisipatif.
2. Mempertahankan komitmen dan semangat kerjasama
3. Selalu mempelajari pilihan/altermatif dan mengembil pilihan yang paling realitas
4. Memperhatikan detail teknis dalam kerjasama
5. Evakuasi secara berkala dan menjaga koridor kerjasama agar tetep mengarah pada tujuan awal kerjasama.
6. Responsif terhadap permasalahan yang muncul

 

Selain itu secara lebih kuhsus, ada beberapa prakondisi dalam hal keuangan/pendaanaan yang perlu diperhatikan, yaitu:

1. Kerjasama dalam pelayanan public seharusnya diikuti juga dalam kerjasama dalam hal pendanaan pelayanan umum tersebut dan pendanaan urusan pemerintahan lainnya yang menjadi tanggungjawab bersama.
2. Sebelum kerjasam dilakukan,terlebih dahulu masing-massing daerah:
3. Memiliki komitmen yang kuat untuk pengelolah terpandu
4. Membuka diri dan mempunyai mindset pembangunan wilayah yang sama
5. Status asset-aset yang pergunakan dalam kerjasama perlu ditegaskan sebelum kerjasama itu dimulai. Masing-masing daerah hendakanya sudah mempunyai catatan atas asetnya masing-masing dan aset tersebut sudah tercatat dalam neraca daerah masing-masing.
6. Implementasi kerjasama memerlukan coordinasi yang bagus untuk menghindari konflik kepentingan karena masing-masing daerah mempunayain stakeholder. Masing-masing daerah mengurangi intervensi politik dan memperkuat koordinasi.

Format kerjasama, terutama dalam hal pendanaan dan anggaran, memang perlu dibahas secara khusus oleh daerah-daerah yang bersangkutan.pasalnya, tidak jarang faktor pendanaan dan anggaran ini menjadi faktor yang paling sensitive dalam menjaga keberlangsungan kerjasama.

Sebagai contoh, berikut ini akan disajikan beberapa model bentuk kerjasama antar Daerah(KAD). Bentuk –bentuk kerjasama antar pemerintahan daerah dalam pelayanan public dapat beragam, yaitu diantarnya:

1. Hndeshake Agreement, yang dicarikan oleh tidak adanya dokumen perjanjian kerjasama yang formal. Kerjasama model ini di dasarkan pada komitmen dan kepercayaan secara politis antar daerah yang terkait. Biasanya, bentuk kerjasama seperti ini dapat berjalan pada daerah-daerah yang secara historis memang sudah sering bekerjasama dalam berbagai bidang. Bentuk kerjasama ini cukup efisien dan lebih fleksibel dalam pelakasanaannya karena tidak ada kewajiban yang mengikat bagi masing-masing pemerintahan daerah. Meski begitu, kelemahan model ini adalah potensi munculnya kesalah –pahaman, terutama pada masalh-masalah teknis, dan sustainability kerja samayang rendah, terutama apabila terjadi pergantian kepemimpinana daerah. Oleh karena itu, bentuk kerjasama ini sangat jarang ditemukan pada isu-isu strategi.
2. Fee for service contracts (sevice agreements). Sistem ini, pada dasarnya adalah satu daerah “menjual”satu bentuk pelayanan public pada daerah lain. Misalanya air bersih, listrik, dan sebaginya, dengan sistem kompensasi(harga) dan jangka waktu yang disepakati bersama. Keunggulan sistem ini adalah bisa diwujutkan dalam waktu yang relatif cepat. Salain itu, daerah yang menjadi “pembeli”tidak perlu mengeluarkan biya awal (start-up cost)dalam penyediaan pelayanan. Akan tetapi, biasanya cukup sulit untuk menentukan harga yang disepakati kedua daerah.
3. Joint Agreements (pengusahaan besama). Model ini,pada dasarnya mensyaratkan adanya partisipasi atau keterlibatan dari daerah-daerah yang terlibat dalam penyediaan atau pengelolahan pelayanan public. Pemerintahan-pemerintahan daerah berbagai kepemilikan control, dan tanggung jawab terhadap program. Sistem ini biasanya tidak memerlukan perubahan  struktur kepemerintahan daerah (menggunakan struktur yang sudah ada). Kelemahanya,dokumen perjanjian (agreement) yang dihasikan biasnya sangat rumit dan kompleks karena harus mengakomodasi sistem birokrasi dari pemuda-pemudayang bersangkutan.
4. Jointly-formed authorites (pembentukan otoritas bersama).Di Indonesia, sistem ini lebih popular dengan sebutan sekretaris Bersama. Pemda-pemda yang bersangkutan stuju untuk mendelegasikan kendali pengelolaan dan tanggung jawab terhadap satu badan yang dibentuk bersama dan biasanya terdiri dari perwakilan dari pemda-pemda yang terkait. Badan ini bisa diisi oleh kaum professional besama oleh pemda-pemda yang bersangkutan. Badan ini memiliki kewenangan yang cukup untuk mengeksekusikan kebijakan-kebijakan yang terkait dengan bidang pelayanan public yang diurusnya,termasuk biasanya otonom secara politis. Kelemahannya , pemda-pemda memilki control yang lemah terhadap bidang yang diurus oleh badan tersebut.
5. Regional Bodies. Sistem ini bermaksud membentuk satu badan bersama yang mengenai isu-isu umum yang lebih besar dari isu local satu daerah atau isu-isu kewilayahan. Seringkali, badan ini bersifat netral dan secara umum tidak memiliki otoritas yang cakup untuk mampu bergerak pada tataran implementasi langsung ditingkat local lebih jauh, apabila isu yang dibahas ternyata merugukan satu daerah, badan ini bisa dianggap kontradiktif dengan pemerintahan local. Di Indonesia, peranan badan ini sebenarnya bisa dijalalnkan oleh pemerintah provinsi.

                    Sesuatu yang menjadi catatan penting dalam alternative kerangka hukum kerjasama antara daerah adalah bahwa pengaturan legal-formal bagi kerjasama antar daerah bisa jadi sangat counterproduktif dengan semangat network yang dibangun dalam forum atau lembaga kerjasama antar daerah. Seperti sudah diuraikan di muka, karakter network sangat berbeda dengan karakter relasi yang dikelolah secara legal-formal, yang biasanya bersifat lebih kaku dan sangat ketat. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa semakin formal pengaturan kerjasama antar daerah tersebut maka derajat networknya menjadi makin lemah.Tidak mengherankan jika kemudian yang akan terjadi adalah dominasi paradigm berorganisasi lama dalam mengelola lembaga atau forum kerjasama antar daerah.

III. POTRERT KERJASAMA ANTAR DAERAH

            Secara genial kerjassama antar daerah telah banyak dilakukan oleh pemerintah daerah di Indonesia baik level antar propinsi maupun kabupaten/kota. Ada beberapa forum kerjasama level provinsi seperti: Badan Kerjasama Pembangunan (BKSP) JABODETABEJUR yang telah dirintis sejak tahun 1975, atau forum kerjasama Mitra Praja Utama (MPU) di wilayah DKI, Jawa Barat, Banten, Jawa Tengan, DIY, Jawa Timur, Bali, NTB dan NTT. Sedangkan pada level kabupaten/kota misalnya: Secretariat bersama KARTAMANTUL yang merupakan kerjasama Kabupaten Sleman, Kota Yogyakarta dan Kabupaten Bantul, di daerah Solo Raya dikenal Badan Kerjasama Antar Daerah (BKAD) SUBOSUKA WONOSERATEN yakni badan kerjasama yang terdiri dari Kota Surakarta, Kabupaten Boyolali, Kabupaten Sukolarjo, Kabupaten Karanganyar, Kabupaten Wonogiri, Kabupaten Sragen dan Kabupaten Klaten, sedangkan di wilayah NTT barusan beberapa waktu yang lalu Kabupaten Lembata melegalisasikan rencana kerjasamanya dengan Kabupaten Wakatobi yang berada di lingkup Provinsi Sulawesi Tenggara. Wilayah lain yang merupakan kerjasama level kabupaten/kota lintas provinsi antara lain: BKAD PAWONSARI yakni badan kerjasama yang terdiri dari Kabupaten Pacitan (Jatim), Kabupaten Wonogiri (Jateng), Kabupaten Wonosari (DIY), Kabupaten Gunung Kidul (DIY). Selain itu JAVA PROMO adalah sebuah klerjasama antar daerah di sector pariwisata yang melibatkan 13 kabupaten/kota yang berasala dari provinsi DIY dan Jawa Tengah. Dalam skala yang lebih besar di mana melibatkan seluruh kabupaten/kota se Indonesia adalah APKASI yakni Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia yang sekarang telah berubah menjadi Badan Kerjasama Kabupaten Seluruh Indonesia (BKKSI), dan masih banyak lagi kerjasama antar daerah yang sedang diinisiasi dan yang sduah dilakukan namun tidak melaporkan forumnya ke pemerintah pusat atau departemen terkait (Warsono, dalam Pramusinto.et.al.2009:109).

            Dengan melihat bentuk kerjasama yang sedang dilakukan, masyarakat menjadi optimis terhadap langkah-langkah pemerintah daerah di dalam meningkatkan kualitas pelayanannya kepada masyarakat maupun pola pengelolaan kepemerintahan untuk menjadi lebih efisien dan efektif. Namun efektifitas implementasi kerjasama, kontribusi kerjasama bagi peningkatan taraf hidup masyarakat menjadi sebuah tanda Tanya besar dalam era desentralisasi ini. Berbagai hambatan baik dari aspek regulasi maupun dari kapasitas para pengambil kebijakan menyebabkan kerjasama menjadi potret buram di republic ini.

            Namun demikian potret buram tersebut perlahan-lahan akan hilang jika dihadapkan pada sebuah kajian terhadap realitas kerjasama antar daerah. Dalam sebuah kajian dampak kerjasama antar daerah terkini yang dilakukan oleh Lembaga Pengembangan dan Pemberdayaan Kerjasama antar daerah(LEKAD) yang bekerjasama dengan GTZ GLG ( Good Local Governance) , di beberapa institusi kerjasama antar daerah di wilayah jawa tengah pada tahun 2008, didapatkan kesimpulan hasil analisis sebagai berikut:

1. Terjadinya peningkatan regional cohesivenessmelalui upaya minimasi konflik daerah.
2. Peningkatan kesehatan di wilayah perbatasan
3. Terjadinya peningkatan sarana dan prasarana antar desa
4. Peningkatan kemudahan akses pelayanan kesehatan bagi penduduk wilayah perbatasan
5. Adanya koordinasi penataan ruang dan pembangunan antar wilayah dengan terselenggaranya secara rutin Musyawarah Rencana Pembangunan Regional (MUSRENBANGREG)

Selain itu kerjasama antar daerah yang dibangun member dampak yang signifikan pada sector ekonomi atau pihak swasta. Dampak-dampak tersebut antara lain:

1. Kemudahan informasi dan investasi
2. Terjadi peningkatan citra wilayah
3. Kemudahan informasi dan proses perizinan
4. Peningkatan omset dan pendapatan
5. Kemudahan akses pasar dan jejaring konsumen
6. Peningkatan margin pendapatan petani
7. Peningkatan teknologi produksi

Di wilayah lain seperti DIY yang juga memiliki kerjasama antar daerah kabupaten/kota (KARTAMANTUL) juga memberikan dampak positif. Pengelolaan air limbah di wilayah Sewon Bantul berdampak berkurangnya pencemaran air yang dikarenakan limbah, beigtu juga jembatan Blambangan yang dibangun antara Kabupaten Sleman dan Kota Yogyakarta sebagai akses transportasi yang berdampak pada penghematan biaya social dan ekonomi.

Dari beberapa potret kerjasama antar daerah yanbg dilakukan serta dampak yang ditimbulkannya, sebenarnya peluang terhadap percepatan pembanguna kualitas masyarakat di daerah bisa dipercepat tetapi kondisi tersebut tidak serta merta dapat terwujud karena beberapa kendala yang juga kerap ditemukan di lapangan ketika berupaya membangun kerjasama antar daerah.

1. ANALISIS LOGIKA KONSEPTUAL DAN LOGIKA KONTEKSTUAL          KERJASAMA ANTAR DAERAH

            Pasca orde baru banyak harapan tertumpuh pada otonomi daerah dengan seperangkat regulasinya yang diyakini sebagai aufklerung bagi masyarakat Indonesia. Kreatif dan inisiatif daerah semakin berkembang, kesejahteraan masyarakat juga diharapkan juga semakin meningkat dengan makin dimengertinya kemauan masyarakat oleh penyelenggara layanan public dan sederet harapan lainnya yang tertumpuh pada penguatan otonomi daerah.

            Dalam pelaksanaan desentralisasi, penguatan otonomi daerah memiliki sisi negative antara lain, sinergi pembangunan regional yang dikhawatirkan semakin menjauh akibat lemahnya koordinasi di antara mereka. Kabupaten kota bukannya menjalin kerjasama untuk berbagi peran dalam menyelesaikan masalah bersama, atau meningkatkan daya saing dengan bersinergi tetapi membiarkan kondisi tanpa komunikasi, tanpa koordinasi bahkan tanpa kerjasama di tingkat regional. Semua masalah diupayakan penanganannya sendiri-sendiri (Warsono, dalam Pramusinto.et.al.2009:107).

            Kondisi yang demikian dapat dianalisis dengan menggunakan aspek meaningatau prinsip saling menguntungkan dalam membangun kerjasama antar daerah dan beserta regulasinya dalam PP No.50 tahun 2007 yang berisikan pedoman dalam membangun kerjasama antar daerah. Prinsip saling menguntungkan dalam membangun kerjasama antar daerah secara signifikan memberikan pemahaman akan pentingnya melakukan kerjasama antar daerah yang dapat membawa keuntungan bagi pihak-pihak yang terlibat dalam kerjasama tersebut. Kekuatan pemahaman akan pentingnya membangun forum kerjasama antara para pengambil kebijakan akan memberikan dorongan yang kuat dalam upaya meretas keterbatasan daya dalam upaya peningkatan layanan public dan penyelesaian masalah bersama.

            Proses inisiasi kerjasama antar daerah yang mengalami stagnasi di beberapa daerah yang tidak membangun forum kerjasama bukan satu-satunya disebabkan oleh kurangnya kesadaran dan pemahaman akan prinsip saling menguntungkan dalam kerjasama antar daerah tetapi juga disebabkan oleh perangkat regulasi atau payung hukum yang tidak menjamin secara spesifik tentang kerjasama antar daerah. PP No.50 tahun 2007 tentang pedoman dalam membangun kerjasama antar daerah belum secara spesifik mengatur inisiasi kerjasama tersebut. Hal ini terlihat dengan tidak adanya regulasi yang jelas dan pasti tentang sumber anggaran yang dibutuhkan dalam membangun relasi kerjasama antar daerah. Hal ini memberi dampak pada keragu-raguan pemerintah daerah dalam menginisiasi kerjasama antar daerah karena berbenturan dengan ketakutan terjebak dalam penyalahgunaan pengelolaan anggaran daerah.

            Di lain pihak, kerjasama antar daerah merupakan aksi bersama yang melibatkan seluruh stakeholders dalam tahap perencanaan, pengambilan keputusan, pengawasan dan bahkan evaluasi kegiatan. Dalam konteks otonomi daerah yang dimengerti sebagai wadah partisipatif bagi masyarakat local, hal seperti ini jarang ditemukan dalam realitas. Bahkan fungsi control dan pengawasan yang diembani oleh pemerintah provinsi terhadap inisiasi kerjasama antar daerah sangat sulit untuk ditemukan dalam praktek. Hal seperti ini secara implicit memberikan keleluasaan kepada pengambil kebijakan kerjasama untuk sendiri merencanakan dan mengimplementasikan kebijakannya tanpa intervensi dari semua stakeholders dan masyarakat pada umumnya, sehingga memunculkan peluang masuk jebakan birokratisme dalam kerjasama antar daerah. Dengan demikian kecurigaan terhadap kebijakan kerjasama antar daerah sebagai peluang bisnis bagi para elit semakin terbuka lebar dan layanan public dan pembangunan ekonomi masyarakat serta kemajuan daerah sebagai sasaran dan tujuan utama kerjasama antardaerah menjadi cita-cita utopis dan slogan tak bermakna.

            Kesenjangan antara logika konseptual dan logika kontekstual seperti yang telah dikemukakan di atas dapat disimpulkan beberapa penyebab atau masalah yang melatarbelakangi kebuntuan dalam perwujudan logika konseptual ke dalam logika kontekstual. Problematika tersebut antara lain:

1. Ketakutan penyelewengan keuangan daerah.

Hal ini berkaitan dengan tidak adanya regulasi pengelolaan keuangan daerah yang mengatur secara spesifik kerjasama antar daerah. Hal ini menyebabkan kekhawatiran dari pemerintah daerah terjebaka dalam pelaporan keuangan ketika terjadi pemeriksaan oleh badan pemeriksa yang berwewenang. Sejauh ini daerah-daerah yang melakukan kerjasama antar daerah menggunakan anggaran dengan mensiasati melalui pos-pos di SKPD yang bersangkutan dalam sebuah kerjasama atau pos hibah.

2. Bagi organisasi yang bersifat structural, di mana struktur organisasi diisi oleh hanya staf pemerintah daerah tanpa melibatkan tokoh-tokoh masyarakat menyebabkan kerjasama menjadi tidak efektif dan partisipatif. Struktur organisasi yang demikian justru melemahkan potensi kekuatan kerjasama antar daerah. Dengan demikian potret organisasi yang mengedepankan konsep jejaringan yang fleksibel dan partisipatif menjadikan organisasi tersebut lebih dinamis dan terbuka.
3. Adanya keterbatasan kesadaran para actor pembangunan dan penentu kebijakan untuk memanfaatkan kerjasama antar daerah sebagai instrument strategis dalam peningkatan pelayanan public dan pencapaian keuntungan bersama.
4. Lemahnya fungsi control dari pemerintah provinsi terhadap forum kerjasama yang dibangun di daerah.
5. REKOMENDASI UNTUK MENJEMBATANI KONSEP DAN PRAKTEK

            Dari uraian tersebut di atas dapat diketahuiu adanya kesenjangan antara teori dan praktek dalam mewujudkan kerjasama antar daerah sebagai basis kekuatan dalam menciptakan keuntungan bersama. Dari permasalahan yang ditemukan dapat ditawarkan beberapa solusi alternative yang mungkin dapat mendamaikan inkonsistensi antara logika konseptual dan logika kontekstual.

1. Perlu adanya payung hukum atau regulasi yang jelas dan pasti tentang sumber anggaran untuk membiayai inisiasi kerjasama antar daerah. UU No.32 tahun 2004 dan PP No.50 tahun 2007 atau regulasi tentang anggaran daerah lainnya belum menjamin dan memberikan dasar bagi pemerintah local untuk menggunakan sumber dana kerjasama dari pos mana pun. Hal ini menyebabkan “kehati-hatian” bagi pemerintah daerah dalam membangun kerjasama antar daerah terutama berkaitan dengan aspek pendanaan.
2. Untuk mensiasati ketidakjelasan dan ketidakpastian regulasi tentang anggaran untuk kerjasama tersebut maka pemerintah daerah perlu melakukan pengintegrasian kebutuhan atau isu-isu obyek kerjasama yang akan dikerjasamakan ke dalam sistem perencanaan daerah melalui RPJP. Dengan demikian masalah anggaran bisa sedikitnya teratasi dengan dimasukannya program kerjasama tersebut ke dalam sistem perencanaan daerah.
3. Partisipasi. Partisipasi yang dimaksudkan adalah upaya melibatkan multistakeholders termasuk tokoh-tokoh masyarakat dalam struktur organisasi, tahap perencanaan, pengambilan keputusan, implementasi, pengawasan dan evaluasi kegiatan kerjasama antar daerah. Hal ini lebih dimaksudkan untuk meminimalisir penyimpangan dalam melakukan implementasi. Bagaimanapun baiknya misi yang diemban dan bagaimanapun luhurnya tujuan sebuah kebijaksanaan, kuncinya adalah pada implementasi. Dalam implementasi terjadi interaksi yang melibatkan berbagai macam kepentingan yang ada dalam masyarakat yang dikenal dengan istilah stakeholders. Karena itu implementasi akan selalu melibatkan kepentingan politik masyarakat dan hal itu menjadikan implementasi sangat rumit (Syaukani. et.al,2009:292)
4. Membangun komitmen pimpinan daerah akan pentingnya kerjasama antar daerah. Membangun kesepahaman dengan berpijak pada kepentingan dan keuntungan bersama merupakan sebuah keniscayaan dalam membangun forum kerjasama antar daerah. Pimpinan-pimpinan daerah harus bersinergi dan membangun kesepakatan bersama dalam membangun relasi yang baik antar daerah demi kemajuan daerah masing-masing. Konflik di masa lalu di antara suku-suku di daerah perbatasan tidak boleh dilihat sebagai faktor penghalang untuk membangun kerjasama dalam penyamaan tingkat kemakmuran lintas daerah.

Hal ini menjadi lebih efektif jika kedua  kepala daerah menyadari akan menjadikan potensi konflik sebagai strategi untuk membangun kerjasama yang baik. Oleh karena itu pemerintah daerah harus mampu untuk meningkatkan pendidikan rakyat bagi daerah-daerah konflik, sehingga rasa persaudaraan terbina dengan tulus dengan dasar pancasila menjadi anutan bersama (Bdk. A.Simanjuntak, 2011:220).

Koordinasi antar pemerintah terkait kerjasama antardaerah, mulai dari tingkat pusat, pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota yang selama ini dipandang lemah menjadi tantangan bagi semua pihak. Upaya-upaya koordinasi yang intensif untuk menyamakan persepsi, sinkronisasi program dan kegiatan merupakan hal yang mutlak diperlukan.

Pemerintah khususnya provinsi dan kabupaten kota perlu melakukan upaya peningkatan kualitas dan kuantitas aparatur penyelenggara kerjasama, karena hal itu ikut menentukan tingkat keberhasilan kerjasama. Khusus untuk peningkatan kualitas pemahaman, pemerintah daerah secara intens perlu melakukan pembekalan, pelatihan, workshop atau kegiatan semacamnya.

1. PENUTUP

            Pengalaman kerjasama antar daerah ternyata sangat menarik jika ditelisik lebih mendalam karena memberikan kontribusi dan asas manfaat terhadap pembangunan dan peningkatan ekonmi masyarakat. Akan tetapi kesadaran dan pemahaman tentang kerjasama antar daerah bagi public belum maksimal sehingga menyebabkan kesulitan dalam menginisiasi kerjasama antar daerah dalam lingkup daerah. Dalam konteks otonomi daerah kerjasama justru menjadi instrument vital dalam memajukan daerah dan upaya menyelesikan permasalahan secara bersama. Dengan kerjasama meluasnya konflik kedaerahan dan konflik ekstensial lainnya perlahan-lahan akan diubah menjadi potensi afirmatif bagi pihak-pihak yang bekerjasama.

            Dengan demikian upaya mewujudkan kerjasama antar daerah merupakan aksi vital dan urgens untuk segera di praktekan dalam otonomi daerah. Pelaksanaan atas nama suci kerjasama antar daerah niscaya akan membawa dampak yang sangat positif bagi kemajuan daerah jika dimbangi dengan niat baik para inisiator dan para implementator dan jauh dari kepentingan politik walaupun pada dasarnya pengambilan kebijakan kerjasama antar daerah adalah kebijakan politis.

 

DAFTAR PUSTAKA

 

Agus Pramusinto dan Erwan Agus Purwanto, Reformasi Birokrasi, Kepemimpinan dan Pelayanan Publik: Kajian tentang Pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia,Yogyakarta: Gava Media. 2009.

Antonius Simanjuntak, Otonomi Daerah,Etnonasionalisme, dan Masa Depan Indonesia. Berapa Persen lagi tanah dan Air Nusantara Milik Rakyat?,Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia. 2011.

Syaukani, Afan Gavar dan Ryaas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan,Yogyakarta: Pustaka Pelajar. 2009.

Pamudji, S, Kerjasama antar Daerah dalam rangka Pembangunan Wilayah, Jakarta: Bina Aksara, 1983.

Pratikno, Mengelolah Dinamika Politik dan Sumberdaya Daerah,Yogyakarta: PLOD-Departemen Dalam Negeri. 2004.

Pratikno dan Parwoto, Desentralisasi dan Otonomi Daerah:Modul Kuliah Desentralisasi dan otonomi Daerah, Program Pascasarjana(S-2) Ilmu Pemerintahan STPMD “APMD” Yogyakarta.